미국대통령, 실제 업무전념기간 초재선 합해 4년을 넘지 못해
한국대통령, 임기 7년으로 늘리고 4년 말에 중간 평가제 둬야

독일의원내각제, 분열을 그대로 살리면서 통합 이루는데 성공
한국의원내각제, 정당제도의 불완전성으로 안정적 정권 불가

미국·독일·프랑스
정부형태와 그 평가

다음에서는 현재 개헌과정에서 가장 관심을 많이 갖고 있는 ①미국 ②프랑스 ③독일의 정부형태를 간략하게 설명하고 우리가 그들 중 어떤 제도를 선택했을 경우 나타날 수 있는 문제점들을 간단히 검토해 보고자 한다.

오스트리아 정부형태를 주장하는 의견도 있으나, 오스트리아는 원래 프랑스의 이원집행정부제를 택해, 대통령을 국민직선으로 하고 대통령이 수상과 각료를 자유롭게 임면(任免)할 수 있으며, 하원해산권을 갖는 등 강력한 권한을 보유하고 있었으나, 원내 의석을 갖는 3개 정당 중 2개 정당이 야합하여 국민이 직접 선출하는 대통령의 권력을 무력(無力)하게 해놓고 독일의 의원내각제로 변형시킨 제도로 우리가 택하기에는 부적합한 것이 아닌가 생각되어 생략했다.

  미국 연방대통령제의
  특수성

미국 연방헌법의 특징은 권력을 이중적(二重的)으로 분립하고 있는 것이다. 즉 연방정부는 권력분립의 원칙에 따라 입법부·행정부·사법부를 수평적으로 엄격히 분립하고 있을 뿐만 아니라, 다시 지방분권주의(地方分權主義)에 따라 연방정부와 지방(州)정부간에 수직적인 분립을 엄격히 실시하고 있다. 따라서 중앙정부의 대통령은 외교·국방등 헌법이 열거하고 있는 일정한 권한만을 행사하도록 하고, 국민의 일상생활과 직결되는 문제들은 지방정부에서 독자적으로 관할하도록 했다.

그 결과로 일반국민들의 입장에서는 대통령이나 그 정책에 대하여 직접적으로 각자의 이익을 내세워 시시비비를 논할 필요가 없고, 대통령의 입장에서도 전쟁이나 내란 등 극한적인 상황이 발생하지 않는 한, 권력을 집중시켜 독재정치를 해야 할 하등의 필요가 없게 된다. 

이렇게 미국의 대통령제는 제도 자체의 외형과는 달리 실제 정치에 있어서는 프랑스의 이원집정부제와 같은 보이지 않는 기능을 발휘할 수 있도록 되어 있다.

미국 대통령제의 이러한 특성을 파악한 프랑스의 ‘듀베르체’는 의원내각제가 유럽의 보편적인 정치체제라고 한다면, 미국의 대통령제는 미국에서만 통영될 수 있는 폐쇄적인 정치체제라고 갈파하였고, 독일의 ‘칼 뢰벤슈타인’은 미국의 대통령제는 그 특수성으로 인하여 미국 이외의 국가로 수출되는 순간 죽음의 키스로 변한다고 경고하였다. 

이렇게 미국연방대통령제는 미국과 같은 연방국가에서만 적합하도록 만들었기 때문에, 다른 단일국가에서 그것을 그대로 모방할 경우, 대통령의 권력과 정당정치를 중심으로 하는 의회정치가 충돌을 일으키게 되어 많은 문제가 발생하게 된다.

남미나 아시아에서 미국식 대통령제가 제왕적 대통령제로 변하여 실패하는 것도 그런 이유 때문이다.

미국 정당제도의 특수성

미국의 정당은 유럽 국가들과 그 성격이 전혀 다르기 때문에 단순비교는 대단히 위험하다. 즉 영국이나 독일, 프랑스 등의 유럽 국가들은 국가중심주의정치(nationalism)가 행해지고 있는데 대하여, 미국에서는 지역중심주의정치(sectionalism)가 행해지고 있기 때문이다. 

미국의 지역분권주의는 정치진화에 있어서도 언제나 중요한 요소가 되어 연방헌법의 비준 후에도 동부 연안지역과 서부평야지역 사이가 수직으로 양분되어 40여 년간이나 투쟁으로 이어졌고, 그 후에도 노예해방 문제로 남부와 북부가 전쟁을 치렀는가 하면, 30여 년간이나 연방탈퇴론으로 이어져 또다시 남부와 북부가 대립되어 지역주의는 크게 동부와 서부, 남부와 북부로 형성되었다. 

외형상으로만 보면 미국도 공화당과 민주당이라는 양대 정당제로 운영되고 있는 것 같으나, 앞에서와 같은 지역주의로 인하여 같은 정당 내에서도 지역주의를 불식시키지 못하고 단순히 민주주의라는 공통적인 이념을 중심으로 오늘날까지 공존하고 있는 정도다. 

그런 이유로 미국의 국회의원은, 유럽국가와는 달리 전 국민을 대표하는 것이 아니라, 상·하원을 불문하고 소속주(所屬州)의 이익을 대표하게 하였음으로, 연방헌법은 의원의 입후보자격을 모두 소속주에 거주자로 한정하였다(하원의원은 헌법 제1조 ②의 Ⅱ에, 상원의원은 동조 ③의 Ⅲ).

이에 따라 정당들이 전국을 총괄하는 중앙당을 가질 수 없게 되어 의원들의 공천권도 중앙당에서 통일적으로 행사하는 것이 아니라 소속하는 주 정당(州政黨)에서 행사하게 하였을 뿐만 아니라, 국회의원이 의안 표결을 할 때에도 각자가 지역적 이해에 따라 자유롭게 교차투표(cross-voting)를 할 수 있도록 하는 것이다. 

이와 같이 미국의 의원들은 소속정당을 같이 한다고 하더라도 각자가 소속하는 주(州)가 다르고 대표하는 이해관계가 다르기 때문에 소속당원 전체를 통합하는 것은 불가능하다. 

그래서 미국정당처럼 당원들이 총선거 시기나 대통령선거시기에만 통일적인 활동을 하는 것을 가리켜 ‘선거정당 또는 지역주의 정당’이라고 하고, 유럽이나 한국에서처럼 정당의 정강정책에 따라 의원들이 항상 일체적으로 활동하는 정당을 ‘정책정당’이라고 한다. 

그 결과 미국에서처럼 선거정당제에서는 연방대통령이 의안(議案)에 따라 여야의원들을 수시로 접촉하여 설득 내지 협의를 할 수 있는 것이다. 

이런 사실을 외면하고 우리나라 대통령도 미국처럼 여야의원들을 수시로 만나서 대화하고 설득해야 하지 않겠느냐고 하지만, 우리나라는 국회의원들이 각 정당의 공천권에 묶이고 지역적 의리와 관계(關係)에 묶여, 대통령이 야당의원들을 만나자고 한들 그들 역시 만날 수가 없기 때문에 대통령이 야당의원들을 설득하고 협의할 수가 없는 것이다.

그리고 대통령의 행위는 그 대통령의 독자적인 판단에 의하게 됨으로써 일률적으로 판단할 수는 없다. 

그래서 미국과 같이 대통령이 여야의원들을 자유롭게 접촉할 수 있고 국회의원들도 자유롭게 대통령과 접촉할 수 있어도 그렇게 하지 않는 대통령도 많은 것은 그런 이유다.

통치구조상의 특징

미국의 50개 주(州)는 각각 독립된 국가와 같은 체제로 운영되고, 연방제유지에 관해서만, 연방우월주의를 택한다. 

즉 연방헌법과 법률 및 조약 등은 최상위법으로 주정부를 구속한다. 연방헌법의 아버지들은, 훌륭한 정부란 의회에 의해서가 아니라 행정의 활력에 의해서 보증되는 것인데, 그 활력은 대통령에 의해서 구현되는 통일성에 있다고 주장하였다. 

그러나 대통령은 헌법을 해석하고 집행하는 중추적인 인물로서, 때로는 그 권한을 크게도 하고 작게도 할 수는 있지만, 그것 자체를 초월할 수 있게 해서는 안 된다고 했다. 그런 논의 끝에 창안해낸 미국 연방헌법은, Montesquieu의 엄격한 3권 분립의 원리에 따라 행정권을 대통령에게 부여하면서 집행부가 독재화하는 것을 방지하기 위하여 집행부를 입법부 및 사법부와 병렬시켜 상호 견제토록 하였는가 하면, 집행부가 의회로부터 독립성을 보장할 수 있도록 대통령을 국민이 직접 선출하도록 하였다. 연방헌법이 행정부를 혼란스럽고 변덕스러운 의회로부터 독립시킨 가장 큰 이유는, 집행부가 법률을 집행함에 있어서 단순히 의회의 의사를 기계적으로 적용하는 것이 아니라, 자율적으로 해석하고 적용하는 지혜와 판단력을 가질 수 있도록 주체성을 확립시킬 필요가 있기 때문이라고 하였다. 

아무튼 미국의 통치구조는 집행부가 통치능력을 충분히 수행할 수 있을 만큼 강력하지 않으면 안 된다는 명제와, 그렇다고 대통령이 권력을 남용할 정도로 강력해서도 안 된다는 상호 모순되는 명제의 균형위에 성립되었다고 할 수 있다.

우리가 미국연방대통령제를
모방할 경우의 문제점

미국연방대통령제의 특징은 단일국가의 대통령제와는 달리 대통령의 권한이 국가행위전체의 중심적인 역할을 하는 것이 아니라 연방헌법에 열거된 일정한 사항만을 행사하기 때문에 대통령의 독제화가 불가능하게 되어있다. 

그러나 연방국가가 아닌 단일국가에서 그것을 모방했을 경우 대통령에게 국가행위전체에 중심적인 역할이 주어지기 때문에 필연적으로 대통령에게 권력이 집중될 수밖에 없다. 그래서 미연방정부의 대통령제에서는 대통령이 일정한 역할만을 할 수 있다고 하여 단순히 ‘대통령제’라 하는가 하면, 단일국가의 대통령제에서는 대통령이 정치의 중심적인 역할을 한다고 하여 ‘대통령중심제’라고 하는 것이다.

이렇게 단일국가에서의 대통령제에서는 대통령이 국가정치의 중심적인 역할을 해야 하기 때문에 정책정당제를 택할 경우 대통령의 역할과 여당의 역할이 상충되게 된다. 

왜냐하면 대통령제에서는 여당이라 할지라도 대통령 이외에는 정책을 가질 수 없기 때문에 대통령의 정책에 이의나 비판을 제기하게 되면 대통령의 권력과 상충하여 마찰을 가져오게 된다. 

그렇다고 대통령을 단순히 보좌(補佐)하기만 하면 대통령의 정책을 수비(守備)하는 수비대의 역할밖에 할 수 없게 됨으로써 정책정당 본연의 역할을 상실하게 되기 때문이다. 

그런 이유로 정책정당제는 대통령제국가에는 맞지 않는 제도라고 할 수밖에 없다. 

개헌에 대한 국회의원들의 지지도를 보면, 현행 대통령의 임기를 5년에서 4년으로 하고 중임할 수 있도록 하자는 주장이 대다수를 점하고 있는데, 필자는 문제가 있지 않나 생각된다. 

미국에서 비판하는 논거에 의하면 처음에 당선되는 대통령은 1년의 수습(修習)기간과 1년의 선거준비기간을 제하면 실제로 업무전념기간은 2년밖에 되지 않으며, 재선대통령도 6개월 동안의 선거수습(收拾)기간과 1년 반의 레임덕기간을 제외하면 실제 업무전념기간은 2년밖에 안되어 초선 재선을 합쳐도 4년을 넘지 못한다고 비판한다. 

그렇다면 우리의 특별한 안보문제와 경제문제를 감안할 때, 필자의 생각으로는 현재의 대통령의 임기를 줄여 중임제로 할 것이 아니라 대통령의 임기를 7년으로 늘리고 4년 말에 중간 평가제를 두어 평가가 부(否)로 정해질 경우 대통령이 사임할 것이 아니라 내각구성원의 ½을 국회에서 선출하도록 하여 거국내각으로 운영하도록 하는 것도 한 방법이 아닌가 생각된다. 

평가방법을 국민투표제로 하는 것은 선거제와 같은 부작용이 따른다.

  독일 의원내각제

독일 권력구조의 특징

독일은 역사적으로 오랜 기간 동안 봉건제도로 분리 독립된 체제를 유지했던 관계로 봉건지역에 따라 정치 사회 문화 및 종교까지도 각각 다른 생활권속에서 살아온 민족국가다. 

그런 이유로 독일은 현대 민주주의 국가로 출범했음에도 불구하고 정당구조에 있어서는 아직도 ‘봉건 지역적 문화관습’을 그대로 고수하려는 생활습관을 존중하기 때문에 군소다당(群小多黨)의 난립으로 자유민주주의 정치체제를 이루어 나가는데 많은 우여곡절을 겪어야 했다. 

그러나 독일민족의 뛰어난 사상인 ‘분열하되 결합하는’, 즉 분열을 위한 분열이 아니라 통합을 위한 분열의 정신으로, 분열을 그대로 살리면서 통합을 이루어내는 데 성공했다. 

그 실증적인 예가, ‘바이마르 헌법’의 그 우수성에도 불구하고 ‘히틀러 정권’으로까지 극한적으로 변형됐지만, 2차 대전패배 후 통렬히 반성하여, ‘서독기본법’에서는 개인이나 정당의 자유는 보장하되, 민주주의라는 기본적인 국가의 기본은 침해할 수 없다는 방어적 민주주의제도를 도입하여 오늘의 세계적인 자유민주주의의 모범국가를 이뤘다.

대통령은 의회에서 선출하며 상징적인 국가원수로서 실질적인 권한은 없다.

연방하원의 특징

지위 : 국민의 대표자로 구성된 연방최고기관 중 하나다.
정원 : 518명
선출방법 : 각 선거인은 2개의 투표권을 가지고, 제1표는 248개의 선거구에서 소선거구제에 의하여 248명을 선출한다. 제2표는 각 주(州)별로 정당후보자명부를 작성하고 지지하는 정당에 투표하여 248명을 선출한다(비례대표 동트 식으로).

군소정당 난립방지책 : 제1표에 의한 소선거구에서는 군소정당후보자가 당선되기 어려우나, 제2표에 의한 비례대표제에서는 군소정당후보자도 당선될 수 있음으로써 자칫 군소정당이 난립할 수 있어, 이를 방지하기 위하여, 비례대표 총득표수의 5% 이상을 득표하거나 또는 소선거구제에서 3석 이상을 획득한 정당에 대해서만 의석을 배분할 수 있도록 하였다.

그러나 이것은 소수자를 배제하는 것이 되어 위헌이 되지 않겠느냐고 염려하였으나, 연방헌법재판소는 합헌판결을 하였다. 실제에 있어서도 모든 군소정당에 의회진출을 허용하여 혼란을 야기하는 것 보다는 소수의 난립을 방지하여 전체적인 안정을 찾는 것이 사회정의에 합당하다는 원칙을 택하여 정치적인 안정을 찾게 했다. 

그래서 독일 연방 헌법재판소는 군소다당제로 난립한 정당과 연방을 구성하는 주정부간의 분쟁 및 전체연방과 주정부간의 정치적인 문제를 주로 해결하는 정치적 판결이 중심이고, 구체적 규범통제는 부수적으로 행하는 것 같다.

연방 상원의 특수성

지위 : 연방최고기관 중의 하나지만 의원들을 국민이 직접 선출하지 않고 각 주(州)가 임명하여 상원의원들은 연방의 결속과 하원의 방림적인 입법행위를 견제하도록 하고 있다.

각주(州)와의 사이나, 각 정당간의 세력분포와 이해관계에 따라 연방하원의 노선을 통제 조정하는 역할을 한다.

임기는 없고, 각개 주(州)의 구성원으로 계속 교체되며, 하원의원의 자유위임과는 달리 주정부의 위임과 지시에 구속되게 하였다.

의원 수는 총 45명이며, 매년 임기 1년의 의장을 선출한다(의장은 각 주정부의 수상이 겸한다). 의원의 선출은 인구가 가장 적은 주는 3명(3개 주)을, 200만 이상인 주는 4명(4개주)을, 600만 이상인 주는 5명(4개 주)을 선출한다.

주요권한으로는 ①연방하원에서 통과된 주요법률안에 대한 동의권, ②주의 연방정책 집행권 행사에 대한 관여권(關與權), ③연방총리가 입법긴급사태를 선포했을 경우에, 하원이 계속 부결하거나 입법을 하지 않을 경우에 상원이 권한을 행사하여 총리의 입법행위를 법률로 인정하도록 하였다. ④헌법재판소 재판관 ½선출권 등이 있다.

독일 연방공화국의 의원내각제의 특징은 ①상원의 특수한 구성과 역할. ②수상과 장관과의 업무상 독립제도(제65조), ③건설적 불신임제도(제67조), ④수상 신임 동의요청제도(제68조) ⑤입법긴급사태 선언제도(제81조), 등등 독특한 제도를 창안한 결과 성공할 수 있었다. 그러나 무엇보다도 정당과 의회권한의 합리적인 조정을 통해서 성공한 것이라고 보아야 할 것이다.

우리가 독일의 의원내각제를
채택했을 때의 문제점

한국에서는 정당제도의 불완전성 때문에 정권을 안정적으로 운영되기가 매우 어렵게 되어있다. 

즉 영·호남의 지역주의가 완고하게 고착되어 지역적으로 정당창당이 쉬울 뿐 아니라 기성정치인들의 당적변경이 자유롭기 때문에 정치적 안정성을 유지하기가 매우 어려운 단점이 있다.

제2공화국 장면(張 勉) 정권에서 보았던바와 같이 다수당에 의하여 정권을 잡는다 하더라도 당내파벌에 의하여 분열될 경우 오히려 소수당과의 연합정권보다 더욱 불안정하게 되기 때문이다. 

헌법적으로 당적변경을 금지하더라도 당내파벌형성으로 야당보다 상대하기가 더욱 어렵게 되기 때문이다. 현재 한국의 정당들이 내부에서 주류와 비주류로 분열되어 정책정당으로서의 역할이 불완전한 것이 바로 그것이다. 

장석권 단국대 명예교수 전 한국헌법학회장

장석권 단국대 명예교수 전 한국헌법학회장 ilyo@ilyoseoul.co.kr