소속당적 자유롭게 변경해 국민이 정해준 정치구도 쉽게 변경하는 폐습 계속
현 국회는 대통령이 주어진 기능을 제대로 행사하지 못하도록 지나치게 견제
개헌이란 단순히 권력구조나 헌법조항 몇 개를 바꾸는 것이 아니라 그 동안 쌓여 있던 민주정치와 국가발전을 가로막고 있던 요소들을 찾아내서 전체를 바로잡는 계기(契機)를 마련하는 것이 되어야 한다.
그러기 위해서는 지난 제9차 개헌 이후에 ①정치적으로 문제됐던 헌법부분과 ②입법적으로 무분별하게 도입하여 헌법기능을 방해하던 부분 ③입법적인 불완전성으로 헌법기능에 장애를 가져오던 부분들을 모두 찾아내어 그것을 어떻게 바로잡을 것인가에 대한 논의가 진지하게 이루어지고, 그런 논의의 결과가 합의로 이루어진 후, 그것을 바탕으로 한 개헌이 되어야 할 것이다.
지난 아홉 번의 개헌에서처럼 집권자나 대통령후보자들의 즉흥적인 발상과 구호에 따라 권력구조의 특정부분만을 개헌대상으로 삼는다면 개헌은 하나의 행사로 끝나게 되고 국가적으로나 정치적인 문제는 그대로 남게 되어 더 큰 문제로 확산하게 된다.
따라서 개헌작업은 개헌문제를 가장 많이 안고 있는 입법부나 행정부 등이 주도적으로 할 것이 아니라 독립된 ‘헌법개정특별위원회’를 구성하여 단 몇 개월만이라도 집중적으로 수합(收合) 연구한 다음 국민적인 합의를 거쳐 행하지 않으면 안 될 것이다.
특히 개헌위원회는 너무 광범위하게 많은 인원으로 구성하거나 연구기간을 너무 길게 잡으면 집중적인 논의는 무산(霧散)되고 혼란만 재현된다는 점을 상기할 필요가 있다. 다음에서는 극히 표면화된 몇 개만을 예시적으로 지적해봤다.
현재 헌정에서 제기되는
전체적인 문제점
그렇게도 열광했던 1987년 대통령 직선 제헌법이 오늘에 와서는 비판의 도마에 올라 뭇매를 맞고 있다. 왜일까? 87년 체제 이후 지금까지 권력의 정통성에 문제를 제기하지 않는 것으로 보아 정통성의 문제는 완전히 벗어난 것으로 보인다. 그러면 효용성과 효율성이 문제일까? 그것이라면 우리뿐만 아니라, 미국을 비롯해서 서구의 선진 민주국가들도 다 겪고 있는 일반적인 문제들이다.
미국이나 유럽의 선진민주국들 역시 경제성장과 복지문제, 그리고 일자리창출 등이 큰 문제로 등장하고 있고, 통치력을 상실한 정치권의 무능과 진영논리에 갇혀서 반대와 투쟁을 일삼고 있는 정당과 의회의 폐쇄성을 탓하고는 있지만, 헌법을 탓하고 있지는 않고 있다.
또한 헌법도 시대성을 함유해야 하는 것은 사실이지만, 아직까지는 헌법을 뜯어 고쳐서까지 시대성을 반영해야 한다는 논의는 제기되고 있지 않는 것 같다.
한국정치풍토의 문제점
정당제도기초의 불완전성
미국이나 유럽에서는 정당을 자유롭게 창당할 수는 있어도, 국민의 정치적 관점이 냉철하여 새로운 정당을 정치참여조직으로 성장시키기는 매우 어렵게 되어 있다.
또한 기성 정치인들이 임의로 당적(黨籍)을 옮기는 행위도 국민들이 용납하지 않기 때문에 정당이 군소다당제로 난립해 있어도 국민이 총선거에서 정해준 국민의사의 구도(構圖)는 변하지 않는다.
그러나 우리의 경우, 지역적 분할이 감정적으로 확고하여 정치지도자들이 지역적인 정당을 자유롭게 창당할 수 있을 뿐만 아니라 국회의원들이 소속당적을 자유롭게 변경해도 국민들이 묵인하는 특수한 정치풍토 때문에 총선거에서 국민들이 정해준 정치구도가 쉽게 변경되어 대의정치에도 문제가 될 뿐 아니라 정권의 안정성을 유지하는데도 매우 어렵게 되어 있다. 제2공화국의 의원내각제가 정당의 분열과 파벌로 무너진 사례는 이를 증명하고도 남는다.
백보를 양보해서 국회의원들의 당적변경금지를 헌법이나 법률로 규정한다고 하더라도, 좁은 국토에서 지연, 혈연, 학연, 등의 인맥과 의리(義理)의 관계로 얽혀있어 동일정당 내에서 파벌을 형성하여 의원내각제나 프랑스식 2원집정부제를 채택하더라도 수시로 내분을 일으켜 정치적 현실에서는 오히려 군소다당제로 난립할 때보다도 더욱 안정을 기하기가 어렵게 된다.
동양사회에서는 아직도 의리나 관계(關係)를 미풍양속으로 존중하기 때문에 정치에서의 파벌형성이나 공직자들과 기업인들이 죄의식 없이 ‘의리와 관계’를 내세워 부정·부패에 빠져드는 것이 아닌가 생각된다.
선진민주사회에서는 ‘의리나 관계’는 ‘공적 자산을 사적으로 전용하는 인맥자산’이라고 하여, 부정부패의 전형으로 본다.
의리(義理)나 관계(關係)는 왕조(王朝)사회에서 그 왕조의 계속성을 유지하기 위하여 국가적으로 그것을 충성(忠誠)과 윤리로 규범화하였으나, 현재의 민주사회에서는 정권이나 지도자들의 임기가 일정하게 정해져 교체되기 때문에 그것은 백해무익하게 되어있다.
하루빨리 척결하여야 할 폐습이다. ‘김영란법’의 취지도 능력과 관계없이 얼굴 넓은 사람이 부각되는 전근대적인 폐습을 척결하기 위한 것이 아닌가 생각된다.
공무원의 정치적
중립성확립의 시급성
공무원의 정치적 중립성을 제도적으로 엄격하게 확립할 필요가 있다.
민주정치는 일정한 임기를 중심으로 정치지도자의 교체가 이루어지기 때문에, 공무원의 정치적 중립이 확립되지 못한 국가에서는 국가적인 계속성과 정책의 일관성을 유지하기가 매우 어렵게 되어 있다. 우리나라도 공무원의 정치적 중립성이 형식적으로는 유형화된 것 같으나, 공무원의 체계가 정무직(政務職)인 장·차관들을 정치적 중립 대상으로 정해놓고, 그들로 하여금 모든 공무원을 지휘통솔하게 하였기 때문에 정치적 중립성은 유명무실하게 되었다.
그 결과 정권이 출범되면 모든 공무원을 총동원하여 허둥지둥하다가 실패로 끝나고 마는 것이 일상화되어 있다. 민주정치에서의 모든 정책은 그 집행결과에 따라 책임이 공정하게 이뤄져야 책임정치가 이루어지고 국가가 발전하게 되는 것이다.
그러나 우리나라에서는 공무원의 업무집행결과에 대한 책임은 정권의 퇴임과 함께 실종되고 만다.
선진민주국가에서는 정치적인 공무원과 일반직 공무원을 완전히 구별해서 임명하여 그 업무집행결과에 대한 책임을 엄격히 구분한다.
일본의 경우만 해도 공무원의 정치적 중립성이 엄격하게 확립되어 있기 때문에, 장·차관들이 하위직 공무원들에게 정치색 있는 지시를 하는 것은 감히 엄두도 내지 못하게 되어있다.
일본의 혼란한 내각제가 그런대로 유지되는 것은 그나마 공무원의 정치적 중립성이 엄격하게 확립됐기 때문이다. 공무원의 정치적 중립성의 제도적 확립이 시급한 이유다.
인사청문회, 반대당의 인물 폄하하는 반대논리에 빠져 당쟁으로 악용될 소지
특별검사 제도 검찰과 중첩적으로 두는 것은 사회적 정치적 혼란만 가중
국회의 지나친 정부 견제
우리는 1987년도 국민의 열망으로 총체적인 개헌을 하고서도 지난날의 민주화 투쟁논리를 그대로 답습함으로써 사회 전체를 반 지성주의로 몰아넣고 말았다. 민주정치에서는 물론 어떤 정치체제에서도 독선과 부정일변도의 투쟁논리는 독재정치 못지않게 해악으로 남게 된다. 뿐만 아니라 민주정치에서 의회가 국민의 대표기관이라 하여 과잉반응하게 될 때, 국가나 사회가 혼란에 빠져 쇠퇴하게 되는 것도 세계 민주주의역사에서 생생하게 보아왔다.
미국이나 한국의 대통령제는 대통령을 국민이 직접선출하기 때문에 국민의 대표기관은 대통령과 의회로 이원화되어 있다.
유럽의 민주정치를 주도하던, 영국·독일·프랑스 등이 정치적 혼란에 허덕이다가 안정을 찾기 시작한 것도, 세계 제2차 대전이후 의회의 권력을 합리적으로 축소 조정하면서부터였다. 영국에서는 1960년대 무분별한 의원입법을 금지하여 통법부(通法府)라고 할 만큼 입법부의 권한을 축소하였고, 프랑스는 헌법이 정한 것만 의회가 입법화할 수 있게 하였으며, 독일에서는 상원을 국민이 선출하는 의원으로 구성하지 않고, 각각 지방정부에서 임명하는 의원으로 구성하여 지방정부의 이익과 연방결속에 활용하도록 하는 외에, 연방하원의 자유방임적 입법행위나 월권행위에 제동을 걸게 함으로써 의원내각제를 안정적으로 운영할 수 있게 하였다.
그러나 불행하게도 오늘의 우리 정부형태는 권력분립주의를 중심으로 하는 대통령중심제임에도 불구하고, 국회가 정부를 지나치게 견제함으로써 대통령이 주어진 기능을 제대로 행사하지 못하는 경향을 보이고 있어 마치 의회정부제(議會政府制)형태를 띠어가고 있음을 볼 수 있다.
의회정부제란 의회가 국가권력구조의 정점에 위치하여 절대적으로 우월한 권력을 행사하는 체제를 말한다.
자유민주주의국가가 쇠퇴하는 과정은 의회가 정치적으로 권력을 독점하고 권력분립을 위한 견제권(牽制權)과 균형권(均衡權)을 남용함으로써 의원내각제나 이원집행정부제에서는 내각의 불안정을 가져오고, 대통령제에서는 다른 국가기관들이 소관업무를 정상적으로 집행할 수 없게 되어 사회전체가 혼란에 빠지게 되는 것을 말한다.
입법으로 무분별하게
도입한 제도의 문제점
인사청문회제도의 문제점
대통령을 국회에서 선출하는 것도 아니고 국민이 직접 선출하는 대통령제에서 대통령이 국무총리를 비롯하여 행정부장관을 자신의 의사로 선발할 수 없다면 그것은 대통령제라는 권력구조에 근본적으로 모순되는 것이다.
의원내각제에서 국회가 선발하는 국무총리선발도 토론 없이 가부만으로 결정하는 것이 관례로 되어 있는 것만 보아도 현재 시행하고 있는 인사청문회가 얼마나 잘 못되어 있다는 것을 알 수 있을 것이다.
인사청문회제도는 미국의 광범위한 국토와 연방제도에서 오는 부작용을 방지하기 위하여 만든 특수한 제도다. 미국은 50개 주정부(州政府)로 구성된 연방국가라는 특수성 때문에 연방정부의 구성원이 어느 특수 지방정부인사로 집중되지 않도록 상원에서 심사하여 조정할 수 있게 한 것이다.
그래서 이 제도는 대륙법계나 영미법계를 불문하고 세계에서 유일하게 미국에서만 실시하는 제도다.
미국과 여건이 다른 이런 제도를 들여왔을 때 우리 정치에 얼마나 순기능을 할지는 당연히 숙고(熟考)했어야 했다.
우리나라와 같이 국토가 좁고, 정당의 지역적 색채가 확연한 나라에서는 자칫 반대당(黨)의 인물을 폄하(貶下)하는 반대논리에 빠져 당쟁으로 악용될 소지가 크다.
지난날 우리역사에 오점을 남긴 극한적인 사색당쟁(사색黨爭)도 거기에서부터 시작됐다. 정권과 지도자의 임기가 일정하게 정해져 있는 민주정치에서는 국민이 선택한 정권의 재량에 일임하도록 하는 것이 옳다.
원내대표제도의 문제점
이 제도 역시 미국 정당제도의 특수성에서 발생한 미국만의 특수한 제도다.
미국은 국토가 넓고 동부와 서부, 그리고 남부와 북부의 생활구조가 전혀 다르기 때문에 소속주의 이해를 떠나서 미국 전체의 이익을 대표하는 정당이나 국회의원을 둘 수 없게 되어있다.
그 결과 연방국회의원은 상·하의원 모두를 전 국민을 대표하는 것이 아니라 소속주를 대표하도록 해야 하기 때문에 의원들의 입후보자 자격도 연방헌법에 소속주(所屬州)에 거주자로 한정한 것이다.
따라서 미국에서는 전국을 통일적으로 관할하는 중앙당도 둘 수 없을 뿐만 아니라 소속의원전체를 구속하는 통일적인 정강정책도 가질 수 없기 때문에 당선된 국회의원을 임시방편적으로 각 정당에 원내총무를 두어 인원관리 정도만 하도록 하는 것이다.
그러나 우리나라는 전국을 총체적으로 관할하는 중앙당에 사무총장을 두어 전체소속국회의원들의 국회활동을 통괄(統括)할 뿐만 아니라 그에 따른 공천권까지 행사하는데도 불구하고 국회가 임의로 각 정당에 사족(蛇足)과 같은 원내대표를 두게 함으로써 중앙당대표와 원내대표 간에 갈들을 빚게 하는가 하면, 각 정당들이 정상적인 국고보조금 외에 엄청난 국고의 확대지원을 받도록 하는 것은 국회가 임의적으로 권한을 행사하는 위헌행위라고 하지 않을 수 없을 것이다.
특별검사제도의 문제점
미국이 특별검사제를 두는 이유는 영미법의 특수성으로 인하여 대륙법과는 달리 법률도 사회적인 산물이어서 당연히 가치를 함유(含有)해야 하는 것이기 때문에 수사기관인 검찰과 판결하는 사법부의 장(長)을 반드시 독립기관의 인사에게 담당시킬 필요가 없다는 이론에 근거한다.
그래서 미국이 수사기관을 연방법무장관휘하에 두어 검찰총장을 겸하고 한 것이나 영국에서 국회의 상원의장이 대법원장을 겸하고 있는 것도 같은 원리다.
그러나 검찰이 주로 행정부 소속의 고위공무원을 같은 행정부 법무장관의 지휘를 받는 연방검사가 수사하게 하는 것은 “그 누구도 자신의 사건을 스스로 수사하거나 재판할 수 없다”는 ‘자연적 정의와 이해관계의 충돌’ 이론에 근거하는 것이다.
그래서 특별검사제도는 대륙법계국가는 물론 영미법계 국가 어디에서도 시행하는 사례가 없다. 우리나라도 수사권을 갖는 검찰을 법무부장관 휘하에 둠으로써 미국과 비슷한 현상이지만, 특별검사는 수사를 행하는 검사를 입법부에 귀속시켜 입법부가 수사권을 행사하는 것은 권력분립의 원칙에도 위배된다.
뿐만 아니라 한국과 같이 좁은 국토에서, 또 인구가 수도권에 과반수가 집중돼있는 상황에서, 법률문제를 정치쟁점화하게 되면, 여론에 오염되어 가치중립성을 기본으로 하는 대륙법계법률로서는 해결할 수 없게 된다.
검찰제도를 고치려면 제도를 개선하는 것이 옳은 일이지 특별검사 제도를 검찰과 중첩적으로 두는 것은 두 제도를 모두 망치게 한다. 왜냐하면 특별검사도 수사를 하기 위해서는 기존검찰의 협조를 받지 않고서는 불가능하기 때문에 특별검사라고 하여 특별한 결과를 가져오기가 어렵려워 오히려 사회적·정치적 혼란만을 일으킬 뿐이다.
법률 불완전성의 문제점
정부조직법 제29조의 문제점
헌법 제96조는 “행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다”라고 규정하고 있다. 이에 근거한 정부조직법 제29조는 “행정각부의 수를 12부 이상 20부 이내로 정한다”라고 규정하고 그 구체적인 명칭까지 정해놓았다.
입법기술상으로 볼 때, “행정각부의 수와 구체적인 명칭은 대통령령으로 정한다”라고 해야 새로 당선되는 대통령이 정책구상에 따라 행정각부의 명칭과 수를 자유롭게 정하고 신속하게 출범할 수 있는 것이다. 지금과 같이 정부조직법 제29로 인하여 정권이 교체될 때마다 국회에서 행정각부의 명칭을 놓고 몇 개월씩 공방을 벌이고 있으니 새 정권은 출발점에서부터 차질을 빚게 된다.
국회법의 문제점
국회법 제1조는 “이 법은 국회의 조직·의사 기타 필요한 사항을 규정함으로써…국회의 민주적이고 효율적인 운영에 기여함을 목적으로 한다”라고 하여 분명히 국회운영규칙임을 밝혔는데도 불구하고 이것을 ‘국회법’이라고 규정하여 법률로 작용하게 함으로써 국회가 이곳에 자의로 각종제도를 규정하여 법률로 행사하게 하는 것은 중대한 위헌행위라고 아니할 수 없다.
국회의원의 행정각부장관의 겸직제도, 인사청문회제도, 국회의 자율적인 위원회제도 증설 등 무수한 것들이 이곳에 규정되어 남용되고 있다. 하루속히 바로잡아야 할 것이다.
★미국에서는 1980년대에 의회가 행정부 통제수단으로 대통령의 법률안거부권에 대응하는 대통령의 정책에 대한 의회거부권(Legislative-Veto)을 만들었으나 미국 연방대법원은 의회가 행정부의 정책결정권을 거부하는 것은 권력분립의 원칙에 위배된다고 하여 위헌판결(INS v. Chadha, 1983)로 효력을 상실시킨 예(例)가 있다.
★프랑스에서는 의회의 입법권남용을 방지하기 위하여 국회내부운영에 관한 사항을 헌법으로 제한하였는가하면, 양원의 상임위원회를 각각 6개로 한정(제42조 2항)하였을 뿐만 아니라, 국회규칙제정에 대해서도 헌법평의회의 사전 합헌성심사(제61조)를 받게 하고 있음을 볼 수 있다.
★독일연방기본법은 제78조에서 연방하원에 의하여 의결된 모든 법률이 법률로 성립되는 것이 아니라 연방참사원이 동의할 때와 제77조 ②에 따른 요구가 없을 때, ③의 기한 내에 이의를 제기하지 아니하거나 이의를 철회할 때, 또는 이의가 연방의회에 의하여 기각될 때에만 법률로 성립한다고 규정하였다.
장석권 단국대 명예교수 전 한국헌법학회장 ilyo@ilyoseoul.co.kr
